CONCEPTO Y FUNDAMENTO
El procedimiento de expropiación forzosa es aquel por el que se resuelve un conflicto entre dos intereses, por una parte los colectivos del Estado y por otra los privados de los particulares, mediante la privación singular del derecho de propiedad a cambio de una indemnización.
Su fundamento constitucional se halla en el art 33 Constitución: 1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.
2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las Leyes.
3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.
Su regulación se encuentra principalmente en la Ley de expropiación forzosa de 16 de diciembre de 1954 y su reglamento de desarrollo de 26 de abril de 1957
SUJETOS Y OBJETOS DE LA EXPROPIACIÓN
A) Sujetos:
1º Expropiante, o titular de la potestad expropiatoria, que la ley y reglamento atribuye al Estado, Provincias y Municipios, y los que hay que añadir las Comunidades Autónomas
El art 3.3 del reglamento señala: El Estado ejercita esta potestad por medio de sus órganos competentes en cada caso, corresponde al Gobernador civil (Subdelegado del Gobierno) la representación ordinaria del Estado en los expedientes expropiatorios, salvo en los casos en que la Ley, este Reglamento o norma especial con rango de Decreto hayan establecido la competencia de autoridad distinta.
Y el 3.4 Cuando expropie la Provincia o el Municipio, corresponde, respectivamente, a la Diputación Provincial o al Ayuntamiento en Pleno, adoptar los acuerdos en materia de expropiación que conforme a la Ley o a este Reglamento tengan carácter de recurribles vía administrativa o contenciosa. En los demás casos, la representación de estas entidades corresponde al Presidente de la Diputación y al Alcalde, sin perjuicio de la competencia del Gobernador Civil (Subdelegado del Gobierno) en el supuesto regulado por el art 81 de la ley. Estos principios no serán de aplicación en cuanto las normas de régimen local o de urbanismo a que se refiere el artículo 85 de la ley establezcan criterios especiales de competencia.
Como ha establecido el Tribunal Supremo se considera Administración expropiante aquella que asume la iniciativa del procedimiento, con independencia de los convenios o acuerdos económicos para el pago de las expropiaciones que se adopten con otras Administraciones.
2º Beneficiario, el sujeto que representa el interés público o social para cuya realización está autorizado a instar de la Administración expropiante el ejercicio de la potestad expropiatoria, y que adquiere el bien o derecho expropiados, pudiendo ser por tanto un ente público o un particular, y es a quien corresponde pagar la indemnización o justiprecio.
Frecuentemente coinciden expropiante y beneficiario, cuando el expropiante expropia para sí, pero no tiene porque ser siempre así.
Podrán ser beneficiarios de la expropiación forzosa por causa de utilidad pública ademas del Estado, Comunidades Autónomas, Provincias y Municipios, las restantes entidades públicas así como los concesionarios de las mismas.
Por causa de interés social podrá ser beneficiario, aparte de las indicadas, cualquier persona natural o jurídica en la que concurran los requisitos señalados por la Ley especial necesaria a estos efectos.
Cuando no concurran en el mismo sujeto las cualidades de expropiante y beneficiario, al titular de la potestad expropiatoria corresponderá ejercerla en favor del beneficiario, a instancia del mismo; decidir ejecutoriamente en cuanto a la procedencia y extensión de las obligaciones del beneficiario respecto al expropiado y adoptar todas las demás resoluciones que impliquen ejercicio de dicha potestad, sin perjuicio de la intervención, facultades y obligaciones del beneficiario:
1. Corresponderá a las personas o entidades que ostentan la condición de beneficiarios de la expropiación forzosa solicitar de la Administración expropiante la iniciación del expediente expropiatorio en su favor, para lo que deberán justificar la procedencia legal de la expropiación y su cualidad de beneficiarios, pudiendo la Administración expropiante pedirles cuantas justificaciones estime pertinentes y efectuar por sus propios medios las comprobaciones necesarias.
2. En el curso del expediente tendrán atribuidas los beneficiarios las siguientes facultades y obligaciones :
I- Como parte en el expediente expropiatorio, impulsar el procedimiento e informar a su arbitrio sobre las incidencias y pronunciamientos del mismo.
II- Formular la relación de bienes de necesaria ocupación.
III- Convenir libremente con el expropiado la adquisición amistosa.
IV- Actuar en la pieza separada de justiprecio, a los efectos de presentar la hoja de aprecio, y de aceptar o rechazar la valoración propuesta por los propietarios.
V- Pagar o consignar en su caso, la cantidad fijada como justo precio.
VI- Abonar las indemnizaciones de demora que legalmente procedan por retrasos que le sean imputables.
VII- Las obligaciones y derechos derivados de la reversión
VIII- Los demás derechos y obligaciones establecidos en la ley y en el reglamento.
3º Expropiado: el propietario o titular de derechos reales e intereses económicos directos sobre la cosa expropiable, o titular del derecho objeto de la expropiación.
Las transmisiones de dominio o de cualesquiera otros derechos o intereses no impedirán la continuación de los expedientes de expropiación forzosa. Se considerará subrogado el nuevo titular en las obligaciones y derechos del anterior.
Las actuaciones del expediente expropiatorio se entenderán, en primer lugar, con el propietario de la cosa o titular del derecho objeto de la expropiación.
Salvo prueba en contrario, la Administración expropiante considerará propietario o titular a quien con este carácter conste en registros públicos que produzcan presunción de titularidad, que sólo puede ser destruida judicialmente, o, en su defecto, a quien aparezca con tal carácter en registro fiscales o, finalmente, al que lo sea pública y notoriamente.
La citación personal de los sujetos que tengan la condición de expropiados es preceptiva y su vulneración sancionable con la nulidad de las actuaciones.
Siempre que lo soliciten, acreditando su condición se entenderán también las diligencias con los titulares de derechos reales e intereses económicos directos sobre la cosa expropiable, así como con los arrendatarios cuando se trate de inmuebles rústicos o urbanos. Se iniciará para cada uno de los arrendatarios un expediente incidental para fijar la indemnización.
Si de los registros resultare la existencia de dichos titulares, será preceptiva su citación en el expediente de expropiación.
Se entenderán las diligencias con el Ministerio Fiscal cuando no comparecieren en el expediente los propietarios o titulares, o estuvieren incapacitados y sin tutor o persona que les represente, o fuere la propiedad litigiosa.
También serán parte en el expediente quienes presenten títulos contradictorios sobre el objeto que se trata de expropiar.
Los que no puedan enajenar sin permiso o resolución judicial los bienes que administren o disfruten se considerarán autorizados para verificarlo en los supuestos de la Ley. Las cantidades a que ascienda el justo precio se depositarán a disposición de la autoridad judicial para que les dé el destino previsto en las Leyes vigentes.
La cosa expropiada se adquirirá libre de cargas. Sin embargo podrá conservarse algún derecho real sobre el objeto expropiado, si resultase compatible con el nuevos destino que haya de darse al mismo y existirá acuerdo entre el expropiante y el titular del derecho.
También las Administraciones Públicas pueden ser expropiadas respecto a sus bienes patrimoniales
B) Objeto
Del art 1.1 de la ley resulta que se entenderá comprendida en la expropiación forzosa cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueren las personas o Entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio.
Quedan fuera las ventas forzosas reguladas por la legislación especial sobre abastecimientos, comercio exterior y divisas y las ventas forzosas de cualquier artículo objeto de intervención económica.
PROCEDIMIENTO GENERAL
El procedimiento que regula la ley tiene carácter esencial, al margen del mismo no hay expropiación forzosa sino vía de hecho.
Su incumplimiento permite obtener la anulación impugnando los vicios sustanciales de forma o la infracción de la ley.
Como requisitos previos a la tramitación del procedimiento está la declaración de utilidad pública o interés social del fin a que hay de afectarse el objeto expropiado.
1º La utilidad pública se entiende implícita, en relación con la expropiación de inmuebles, en todos los planes de obras y servicios del Estado, Comunidad Autónoma, Provincia y Municipio. En los demás casos en que por Ley se haya declarado genéricamente la utilidad pública, su reconocimiento en cada caso concreto deberá hacerse por acuerdo del Consejo de Ministros, salvo que para categorías determinadas de obras, servicios o concesiones las Leyes que las regulan hubieren dispuesto otra cosa.
En los demás casos no previstos y relativos a bienes inmuebles, siempre que no se trate de los que con arreglo a esta Ley se regulan por disposición especial, la declaración de utilidad pública deberá hacerse mediante Ley aprobada en Cortes.
No será necesaria la promulgación de una Ley formal en los siguientes casos:
I- Cuando se trate de obras y servicios comprendidos en los planes del Estado, Provincia o Municipio aprobados con los requisitos legales, en los que se entenderá implícita aquella declaración. La realización concreta de los planes del Estado deberá ser acordada por Orden ministerial, y los de la Provincia o Municipio, por los Organismos competentes.
II- Cuando por Ley se haya declarado genéricamente la utilidad pública para categorías o clases determinadas de obras, servicios o concesiones, bastará el reconocimiento de la utilidad pública en cada caso concreto, mediante Decreto acordado en Consejo de Ministros, salvo que las Leyes que la regulen hubieran dispuesto otra cosa.
III- Cuando en las disposiciones especiales que regulen las expropiaciones se establezca forma distinta en cuanto a la declaración de utilidad pública.
2º Respecto a los bienes muebles, la utilidad pública habrá de ser declarada expresa y singularmente mediante Ley en cada caso, a no ser que ésta u otra Ley hayan autorizado la expropiación para una categoría especial de bienes, en cuyo supuesto bastará el acuerdo del Consejo de Ministros
3º El interés social como causa legitimadora de la expropiación deberá ser declarado expresa y singularmente mediante Ley en cada caso.
No obstante, cuando en virtud de Ley se hubiere declarado genéricamente el interés social de categorías o clases determinadas de obras, servicios o concesiones, aquella declaración llevará implícita la facultad expropiatoria y bastará el Decreto acordado en Consejo de Ministros.
Asimismo, se entenderá que existe causa de interés social a los efectos expropiatorios, y, por tanto, no será necesario el requisito de su previa declaración formal en los supuestos previstos en los art. 71 y 72 de la ley (incumplimiento de la función social de la propiedad).
El procedimiento general está dividido en una seria de fases:
1º Declaración de la necesidad de ocupación:
Declarada la utilidad pública o el interés social, la Administración resolverá sobre la necesidad concreta de ocupar los bienes o adquirir los derechos que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación. Mediante acuerdo del Consejo de Ministros podrán incluirse también entre los bienes de necesaria ocupación los que sean indispensables para previsibles ampliaciones de la obre o finalidad de que se trate.
La Administración expropiante o el beneficiario de la expropiación deberán formular una relación concreta e individualizada, en la que se describan, en todos los aspectos, material y jurídico, los bienes o derechos que considere de necesaria expropiación.
Cuando el proyecto de obras y servicios comprenda la descripción material detallada, la necesidad de ocupación se entenderá implícita en la aprobación del proyecto, pero el beneficiario estará igualmente obligado a formular la mencionada relación a los solos efectos de la determinación de los interesados.
Recibida la relación de bienes se abre información pública por plazo de 15 días.
Cuando se trate de expropiaciones realizadas por el Estado, dicha relación habrá de publicarse en el Boletín Oficial del Estado y en el de la provincia respectiva y en uno de los diarios de mayor circulación de la provincia, si lo hubiere, comunicándose además a los Ayuntamientos en cuyo término radique la cosa a expropiar para que la fijen en el tablón de anuncios.
Cualquier persona podrá aportar por escrito los datos oportunos para rectificar posibles errores de la relación publicada y oponerse, por razones de fondo o forma, a la necesidad de la ocupación. En este caso indicará los motivos por los que deba considerarse preferente la ocupación de otros bienes o la adquisición de otros derechos distintos y no comprendidos en la relación, como más conveniente al fin que se persigue.
Los titulares de derechos afectados por la expropiación podrán, en dicho plazo, aportar cuantos datos permitan la rectificación de los posibles errores que se estimen cometidos en la relación que se hubiere hecho pública.
En los casos de oposición a la ocupación o a la disposición de los bienes o derechos, por motivos de forma o de fondo, deberán señalarse los fundamentos de la misma y los razonamientos que puedan aconsejar la estimación como preferentes y convenientes al fin de la expropiación de otros bienes y derechos no figurados en la relación publicada.
A los solos efectos de la subsanación de errores en la descripción material y legal de los bienes cualquier persona natural o jurídica podrá comparecer ante la Alcaldía, Subdelegación del Gobierno u organismo competente para alegar y ofrecer cuantos antecedente o referencias sirvan de fundamento para las rectificaciones que procedan.
Al finalizar el plazo de alegaciones, se abrirá otro de veinte días en el se procederá a:
I- Examen y calificación de los fundamentos de la oposición a la necesidad de la ocupación de los bienes o derechos afectados por la relación hecha pública.
II- Rectificación y complemento de los datos que, sobre la titularidad de los bienes o derechos, y sus características materiales o legales, procediere como resultado de las alegaciones de los particulares comparecientes.
III- Incorporación al expediente, cuando hubiere lugar, de certificaciones u otros documentos de comprobación que, al efecto, se extienden por los Registros de la Propiedad, Fiscales u otras dependencias públicas.
Cumplidos los trámites y dentro del plazo fijado, se resolverá, previo informe de la Abogacía del Estado sobre la necesidad de la ocupación debiendo relacionarse detalladamente en el acuerdo los bienes y derechos afectados, así como los titulares de los mismos con los que hayan de entenderse los sucesivos trámites del expediente.
El acuerdo de necesidad de ocupación, que será publicado y notificado a los expropiados, inicia el expediente expropiatorio.
La notificación individual será preceptiva respecto de los expropiados, en la parte exclusiva que pueda afectarles.
En los casos de indeterminación o desconocimiento de los titulares o de sus domicilios, la notificación habrá de realizarse simultáneamente por edictos en el Boletín Oficial de la provincia y en el tablón de anuncios del Ayuntamiento en cuyo término radiquen los bienes.
La notificación individual deberá contener el texto íntegro de la resolución y especificar los recursos que, en su caso, procedan contra la misma, autoridad u organismo ante que hayan de formularse y plazo concedido para su interposición.
La omisión o error en la notificación de cualquiera de los requisitos expresados producirá su nulidad, salvo que el particular interesado hubiera utilizado en tiempo y forma los recursos procedentes.
Los particulares afectados por la resolución administrativa que acuerde la necesidad de la ocupación de bienes o derechos podrán deducir los recursos que estimen procedentes, aunque no fuera de los expresados en la notificación.
El acuerdo de necesidad de ocupación podrá impugnarse mediante recurso ordinario ante el titular del Departamento al que pertenezca la competencia de la obra, fin o servicio determinante de la expropiación.
El recurso podrán deducirlo los interesados en el procedimiento expropiatorio y cuantos hubieren comparecido en el trámite anterior de información pública.
El plazo para la interposición del recurso será de un mes, contando a partir de la fecha de notificación del acuerdo; El recurso habrá de resolverse en el plazo de 3 meses.
La interposición del recurso ordinario producirá efectos suspensivos en tanto no se notifique su resolución, que habrá de ser expresa en todo caso.
El procedimiento continuará su tramitación en cuanto se refiera a los bienes o derechos cuyos titulares no hubieren deducido el recurso ordinario contra el acuerdo de la necesidad de ocupación.
2º Determinación del justo precio:
Se tramita en pieza separada, abríendose un expediente individual a cada uno de los propietarios de los bienes expropiados
Caben dos posibilidades para su determinación:
a) Por mutuo acuerdo con el propietario en cuyo caso se procede como sigue: Propuesta de la Jefatura del servicio encargado de la expropiación, en la que se concrete el acuerdo a que se ha llegado con el propietario, con remisión de los antecedentes y características que permitan apreciar el valor del bien objeto de la expropiación.
Informe de los servicios técnicos correspondientes en relación con el valor del bien objeto de la expropiación.
Fiscalización del gasto por la Intervención.
Acuerdo del Ministro o, en su caso, del órgano competente de la Corporación local o Entidad respectiva.
b) Sin mutuo acuerdo: En caso de que en el plazo de quince días no se llegara a tal acuerdo se seguirá el procedimiento siguiente, sin perjuicio de que en cualquier estado posterior de su tramitación puedan ambas parte llegar a dicho mutuo acuerdo.
Se presentan por los interesados en el plazo de 20 días las hojas de aprecio en las que determinen el valor del bien o derecho expropiado, la Administración las acepta o rechaza en plazo de 20 días, en el primer caso queda determinado el justiprecio, en el segundo la Administración presenta su hoja de aprecio, si el propietario la rechaza se pasa al Jurado Provincial de Expropiación, quien a la vista de ambas hojas resuelve ejecutoriamente sobre el justiprecio en resolución motivada contra la que cabe recurso contencioso administrativo
3º Pago y toma de posesión:
Una vez determinado el justo precio, se procederá al pago de la cantidad que resultare en el plazo máximo de seis meses. El pago del precio estará exento de toda clase de gastos, de impuestos y gravámenes.
Cuando el propietario rehusare recibir el precio o cuando existiere cualquier litigio o cuestión entre el interesado y la Administración, se consignará el justiprecio por la cantidad que sea objeto de discordia en la Caja General de Depósitos, a disposición de la autoridad o Tribunal competente.
Se consignará la cantidad a que asciende el justo precio en los casos siguientes :
1 Cuando no concurra al acto del pago el propietario o el titular interesado, por sí o por persona que acredite fehacientemente su representación, o cuando rehusaren recibir el precio.
2 Si fueren varios los interesados y no se pusieren de acuerdo sobre la cantidad que a cada uno corresponde, o existiere cualquier cuestión o litigio entre ellos, o entre ellos y la Administración.
3 Cuando comparezca el Ministerio Fiscal de acuerdo con lo dispuesto en el art 5 de la ley.
4 Cuando comparezcan personas que no puedan enajenar sin permiso o resolución de la autoridad judicial.
5 Cuando, tratándose de bienes inmuebles, los titulares de cargas o derechos reales inscritos en el Registro de la Propiedad no comparecieren al acto del pago.
6 En los demás casos previstos por las leyes.
Hecho efectivo el justo precio, o consignado, podrá ocuparse la fina por vía administrativa o hacer ejercicio del derecho expropiado.
La expropiación forzosa produce la extinción de los arrendamientos y de cualesquiera otros derechos relativos a la posesión y ocupación de los bienes expropiados.
La ocupación administrativa de la cosa expropiada sólo podrá realizarse cuando los titulares de los derechos hayan percibido la indemnización que pudiera corresponderles , o consignada en la Caja General de Depósitos.
Únicamente tendrán la consideración de lugares cuyo acceso depende del consentimiento del titular, en relación con la ocupación de los bienes inmuebles expropiados, además del domicilio de las personas físicas y jurídicas en los términos del artículo 18.2 de la Constitución, los locales cerrados sin acceso al público.
Respecto de los demás inmuebles o partes de los mismos en los que no concurran las condiciones expresadas, la Administración expropiante podrá entrar y tomar posesión directamente de ellos, una vez cumplidas las formalidades establecidas en esta Ley, recabando del Delegado del Gobierno, si fuera preciso, el auxilio de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado para proceder a su ocupación.
El acta de ocupación que se extenderá a continuación del pago, acompañada de los justificantes del mismo, será título bastante para que en el Registro de la Propiedad y en los demás Registros Públicos se inscriba o tome razón de la transmisión de dominio y se verifique, en su caso, la cancelación de las cargas, gravámenes y derechos reales de toda clase a que estuviere afectada la cosa expropiada.
El acta de ocupación, acompañada del justificante de la consignación del precio o del correspondiente resguardo de depósito, surtirá iguales efectos.
Los expresados documentos serán también títulos de inmatriculación en el Registro de la Propiedad.
El expropiado tendrá derecho a que se le entregue, aunque exista litigio o recurso pendiente, la indemnización hasta el límite en que exista conformidad entre aquél y la Administración, quedando subordinada dicha entrega provisional al resultado del litigio.
Como normas de cierre de esta fase, cuando hayan transcurrido seis meses desde la iniciación legal del expediente expropiatorio sin haberse determinado por resolución definitiva el justo precio de las cosas o derechos, la Administración expropiante culpable de la demora estará obligada a abonar al expropiado una indemnización que consistirá en el interés legal del justo precio hasta el momento en que se haya determinado, que se liquidará con efectos retroactivos, una vez que el justiprecio haya sido efectuado.
En ningún caso habrá lugar al pago de intereses de demora si ésta fuere imputable al expropiado.
La cantidad que se fije definitivamente como justo precio devengará el interés legal correspondiente a favor del expropiado, hasta que se proceda a su pago y desde el momento en que hayan transcurrido los seis meses para el pago.
Si transcurrieran dos años sin que el pago de la cantidad fijada como justo precio se haga efectivo o se consigne, habrá de procederse a evaluar de nuevo las cosas o derecho objeto de expropiación.
